Mariano Rajoy se mostró por fin abierto a la posibilidad de una reforma constitucional. Los cambios en la carta magna están en boga en este momento. Los nuevos partidos señalan la necesidad de actualizar un texto de 1978 que ha podido quedar obsoleta en alguno de sus puntos. El PSOE, con Pedro Sánchez a la cabeza, también se muestra abierto a la opción de modificar la ley fundamental del Estado.
Los debates sobre la reforma de la Constitución son cualquier cosa menos nuevos. Ya en 2006 el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero solicitó al Consejo de Estado un dictamen consultivo que trazase las opcionesde modificar el texto del 78 ante los nuevos retos del mundo moderno. Ese dictamen, dirigido por Francisco Rubio Llorente, marcó unas líneas de actuación que ahora toma como propias Rajoy para encarar el debate que pretende abrir en la próxima legislatura, toda vez que esta pasada la ha consagrado, según sus propias palabras, a actuar en el plano económico ante la acuciante crisis que vivía el país.
El dictamen especificca la necesidad de que haya un "consenso asimilable" al que tuvo la Constitución del 78
El texto de 2006, que fue aprobado por unanimidad -según Rajoy- por el Consejo de Estado, plantea en su prefacio la necesidad de hacer modificaciones a los textos fundamentales para dotarles de mayor vigencia e incluir en ellos a las nuevas generaciones que pueden sentir cierta desafección por legislaciones antiguas que no ven modernizadas.
El texto advierte que “ninguna sociedad madura pone en duda la vigencia de sus valores fundamentales ni somete a cambios frecuentes o poco reflexivos el marco general en el que quiere desenvolverse” pero también asume que “los textos constitucionales no pueden pretender ser definitivos, ni aspirar a permanecer intangibles, si se quiere que continúen sirviendo con fidelidad a los objetivos que han marcado desde su origen”.
El prefacio apunta a que “las constituciones no pueden ser indiferentes ni insensibles a los cambios relevantes que se producen en la comunidad” y recuerda que, como enseña el Derecho Constitucional Comparado, “la adaptabilidad de las constituciones es un valor positivo para su pervivencia; las más duraderas y estables, las que obtienen un indiscutido aprecio ciudadano, son las que han sido capaces de introducir reformas parciales”.
Establece, además, unas condiciones que se deben seguir en el desarrollo de cualquier cambio constitucional. El Consejo de Estado apunta a la necesidad de que los cambios “respondan a demandas consistentes que busquen resolver problemas” pide que sean “limitados y prudentes para no alterar el equilibrio constitucional”, señalan que las novedades deben ser “maduradas y a consecuencia de un diálogo sostenido y sereno entre las fuerzas políticas y la sociedad” y, por último, requieren que el nuevo texto tenga “un consenso asimilable” al texto reformado.
Estas pautas básicas se culminan con una línea general del derecho que parece obvia: que las reformas se lleven a cabo siguiendo los mecanismos establecidos por la Ley. En el caso español la propia Constitución tiene en su articulado las maneras posibles de modificación del texto, que tienen caminos diferentes dependiendo de los artículos a modificar.
Una vez desarrollado este contexto el Consejo de Estado expone las que son principales líneas de actuación de cara a una reforma, tomadas como propias ahora por Mariano Rajoy, que calificó de “magnífico” el informe porque tiene “claves” que señalan las necesidades que la Constitución no cumple actualmente.
Sucesión al trono
Es, probablemente, la más obvia de las modificaciones posibles. Aceptando la monarquía como forma de Estado, que no parece que vaya a ser por el momento un campo de discusión, es evidente que el hecho sucesorio no está acorde con los tiempos actuales, ya que aún existe una prevalencia del varón en la sucesión al trono.
El Consejo de Estado desarrolla los cambios constitucionales que han ido realizando las principales monarquías europeas para adaptarse a la igualdad de sexos. En 2006, momento en el que el dictamen fue emitido, solo Reino Unido y Dinamarca no habían llevado a cabo una reforma en ese sentido, aunque posteriormente el país escandinavo aprobó en referéndum un cambio de ley para suprimir la ley sálica modificada que hasta el momento estaba vigente en el país. Reino Unido, según se apunta en el informe, tiene más difícil la cuestión, pues el Estatuto de Westminster de 1931 exige la anuencia de todos los países de la Commonwealth al respecto del cambio de ley.
En el caso español una reforma constitucional pasaría, casi obligatoriamente, por el cambio del artículo 57.1 de la Constitución. “Una de las reglas que establece el artículo es la preferencia del varón sobre la mujer cuando ambos coinciden en el mismo grado en la sucesión al trono, regla que ahora se trata de eliminar por vía de reforma constitucional”, dice el informe del Consejo de Estado que señala que “la igualdad ante la ley de mujeres y hombres es un principio universalmente reconocido y básico en el ordenamiento jurídico español”.
El Consejo de Estado cree necesaria la reforma, como ya han hecho previamente otras monarquías europeas
La reforma de este particular tiene ahora una facilidad añadida que no tenía en 2006 cuando se realizó el informe. En aquel momento había que salvaguardar la cuestión del Principe de Asturias, que era sucesor del trono a pesar de tener dos hermanas mayores. Se podría entender que el cambio constitucional podría quitarle de unos derechos adquiridos de haberse llegado a cabo. Ahora, con Felipe de Borbón ya reinando, su hija Leonor es la primogénita y la legítima heredera al trono, ya que no tiene hermanos varones que puedan aspirar a la posición de jefe de Estado. En 2006 el Consejo de Estado se inclinaba por hacer una disposición transitoria que especificase a don Felipe como heredero al trono de España
La reforma del artículo 57.1 de la Constitución es la más compleja a la que se puede enfrentar el legislativo, pues el artículo está incluido en el Título II del texto que requiere la llamada reforma larga, especificada en el artículo 168. La reforma necesitaría una aprobación de dos tercios de cada Cámara y la disolución inmediata de las Cortes. Las nuevas Cámaras elegidas tendrán que ratificar esa decisión también por dos tercios y, posteriormente, se tendrá que celebrar un referéndum que apruebe el cambio.
Lo lógico es pensar que este cambio solo podría darse al final de la próxima legislatura, para aprovechar así la disolución ya prevista legalmente de las Cortes e incluir todo el proceso en ese mismo marco. Los otros temas tratados no requerirían tanto aparataje legal, puesto que solo requieren de aplicar el 167, la reforma ordinaria.
La inclusión de Europa en la Constitución
La Constitución española data de 1978, momento en el que el país aún no estaba incluido en la Unión Europea, un hecho que solo se haría efectivo el 1 de enero de 1986. Es lógico, por lo tanto, que no se incluya en el texto original ninguna referencia a la construcción europea, en aquel momento una entelequia para el país.
De hecho la Constitución solo ha sido reformada en dos ocasiones, la primera de ellas en 1992 para adaptar a España a las exigencias del Tratado de Maastrich. Ese texto exige que los ciudadanos europeos puedan votar tanto en las elecciones europeas como en las locales, algo que negaba la Constitución pero que se cambió en una de las dos modificaciones que se han llevado a cabo. La otra reforma que ha tenido la Constitución es la de 2011 y estableció la estabilidad presupuestaria como política rectora. Un cambio que hoy es muy polémico y criticado por los partidos emergentes y que se hizo con el voto positivo de PP y PSOE, en el poder en aquel momento.
El Consejo de Estado aborda la problemática jurídico-constitucional que tienen los estados miembros de la UE, que tienen que adecuar sus normativas a la legislación europea lo que en la práctica supone “una limitación de la soberanía de los Estados”.
El informe del Consejo afirma que lo que se pretende es “conseguir una adecuación estructural entre el ordenamiento comunitario y el español a consecuencia lógica de la decisión adoptada de participar en el proceso de integración europea” lo que implica “la apertura del ámbito interno al ordenamiento comunitario”.
La Unión Europea no era una realidad española en 1978, por lo que no se pudo incluir en el texto constitucional
Por otro lado, y como contrapeso a esta pérdida asumida de soberanía, advierte que es “preciso salvaguardar el papel que corresponde a la Constitución Española” y “con qué límites se pueden celebrar los tratados, lo cual determina cuál es la apertura del ámbito interno”.
El Gobierno de Rodríguez Zapatero había concretado sus cuitas en este sentido en tres preguntas ¿debe entrar de modo expreso en la Constitución la voluntad de integración? ¿debe tener fuerza normativa su inclusión? ¿hasta qué punto se quiere resaltar esa participación como esencia de la forma de Estado?
El Consejo de Estado, para resolver la primera cuestión, apunta a que las reformas constitucionales de los estados miembros de la Unión han ido en el sentido de incluir la construcción europea expresamente en sus textos, como es el caso de la Ley Fundamental de Bonn, la francesa o la lituana.
En cuanto a los límites, señala que hay que potenciar la estabilidad española en la propia Constitución, aunque también apunta que los propios textos legales de la Unión fundamentan esa garantía (en el dictamen del Consejo de Estado aún se contemplan partes del tratado que establece una Constitución Europea, texto que nunca llegó a ser aprobado tras el rechazo en referéndum de países como Francia.
Le Consejo de Estado considera conveniente que “la cláusula europea afiance la estabilidad” y habla de la “inclusión expresa” de los límites.
En sus conclusiones señala que no se trata tanto de integrar el Derecho europeo en el español, pues cada uno tiene su propia dinámica y lógica jurídica, sino de permitir “la coexistencia y mutua influencia para asegurar en todo momento la funcionalidad.
Las Comunidades Autónomas
Otro de los problemas tratados en 2006 por el Consejo de Estado fue el de las Comunidades Autónomas. Ahora mismo establecidas como organización del Estado, en aquel momento estaban en proceso de formación, por lo que era casi imposible discernir en el texto del 78 –realizado con cierta premura y en unas condiciones difíciles, no en vano se venía de cuatro décadas de dictadura- lo que terminaría siendo la estructura autonómica.
El gobierno de Zapatero pedía un dictamen sobre la necesidad de incluir o no las denominaciones de las Comunidades Autónomas en el texto, algo que no se pudo hacer en la Constitución, entre otras cosas porque muchas no se delimitaron hasta después de aprobado el texto.
El Consejo de Estado cree conveniente esa inclusión y propone varias opciones para hacerlo, como incluir los nombres de las autonomías en el Título Preliminar (que exigiría la reforma larga) para consagrar, además banderas, símbolos propios y lenguas oficiales. También propone la modificación del Título VIII para tal fin.
El Consejo de Estado no habla, como hizo el ministro Catalá, de la necesidad de asentar las competencias del Estado y la CCAA
Aunque la inclusión de las denominaciones autonómicas es el centro de la pregunta del ejecutivo de aquel momento, el Consejo de Estado también trata de soslayo alguna cuestiones propias del sistema autonómico que cree que van a colación con una reforma constitucional. Por ejemplo, propone derogar la disposición transitoria IV de la Constitución que habla de la posibilidad de incluir a Navarra en el País Vasco, al considerar que la calificación de Comunidad Foral de Navarra (en aquel momento era solo provincia) solventa ya esa cuestión.
El Consejo de Estado recomienda “prudencia” en cualquier reforma en el sistema autonómico y plantea acotarlo exclusivamente a cuestiones “evidentes e incuestionables” y recuerda en varias ocasiones que la institución solo da dictámenes “en un plano teórico”.
Establece, eso sí, una serie de políticas que deben desarrollarse siempre cuando se hable del sistema autonómico: solidaridad, igualdad, cooperación y colaboración, apertura del sistema (posibiltar a las Comunidades su cambio de estatutos) con límites marcados..
Rafael Catalá habló esta semana sobre la posibilidad de establecer en el texto constitucional las competencias propias del Estado y las de las Comunidades Autónomas, una cuestión sobre la que el Consejo de Estado no se pronuncia en su dictamen de 2006 y que necesitaría, por lo tanto, un debate que no se abre en ese texto.
Senado
La última reforma que plantea el gobierno de Zapatero y que estudia el Consejo de Estado es un cambio del Senado. La cámara alta ha sido muy criticada en tiempos recientes por su inutilidad e incluso ha tenido propuestas de supresión por parte de varios grupos políticos. Es, al menos en teoría, una cámara de representación territorial, es decir, la que tendría que abordar principalmente problemas autonómicos, pero en la práctica no ha mostrado su utilidad y es por ello que muchos piden su reforma.
El propio Consejo de Estado asume que el artículo 69.1, que establece el Senado como una “cámara de representación territorial” es una rareza tanto en el derecho comparado como en la historia jurídica española y propone los Estados federales como referencia, pues la existencia de estas cámaras es común en ese tipo de naciones.
El dictamen habla de que el Senado es una cámara de excesivo tamaño y desprovista de poder
El Consejo de Estado señala que el Senado es “una Cámara excepcionalmente numerosa y singularmente desprovista de poder” .
La asunción del Senado como una Cámara de representación territorial invita a pensar que su actividad no debe ser, como es actualmente, una reiteración con variantes menores del Congreso de los Diputados. Proponen “establecer una especialización competencial de modo que su intervención en el legislativo no se produciría en la tramitación parlamentaria de todas las leyes sino solo en la de algunas de ellas identificadas por su contenido material en conexión con los intereses y las competencias de las Comunidades Autónomas”.
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